Uus riigihangete seadus teeb vähikäiku enne lõpusirget

Tervishoiuvaldkonna suurhankija esindajana ning rahandusministeeriumi riigihangete ja riigiabi osakonna endise juhina ning asekantslerina, on mul hea meel, et riigihangete seaduse eelnõu menetlus riigikogus hakkab jõudma lõpusirgele. Samas teeb mulle muret, et riigikogus tehtud täiendused alltöövõtjate kui ka põhjendamatult madala maksumusega pakkumuse kohta on koostatud ennatlikult, piisava analüüsita ning kasvatavad bürokraatiat nii hankijatele kui ka pakkujatele.

Tekst: Agris Peedu, Regionaalhaigla juhatuse esimees

Uued positiivsed võimalused hanke paremaks menetlemiseks
Hankija esindajana pean tõdema, et hankijad ootavad vägagi uue seaduse jõustumist. Lisandunud on täiendavad võimalused  pakkuja kõrvaldamiseks juhul, kui pakkuja on mittekohaselt täitnud varasemaid hankelepinguid, sh näiteks  jooksnud ennetähtaegselt objektilt minema. Hankijad on aastaid oodanud hankelepingute muutmise regulatsiooni ajakohastamist ja võimaluste laiendamist. On ilmne, et ei hankijad  ega pakkujad ei suuda mõelda kõikidele nüanssidele, mis mitmeaastase hankelepingu täitmise ajal võivad esineda. Mäletame, et eelmisel struktuurivahendite perioodil olid mitmed tagasinõuded seotud just hankelepingute keelatud muutmisega, sest tõepoolest kehtiv riigihangete seadus on selles küsimuses väga range. Positiivseid muutusi on eelnõus veel mitmeid ning nendest on ka ajakirjanduses varasemalt kirjutatud ja seega ei hakka siinkohal kõike kordama.
Piirmäärade tõstmine positiivne, kuid tekib küsimus, kas kaotame sellega läbipaistvuses
Hankijana on loomulikult ainult hea meel, et parlament on eelnõusse viinud sisse muudatuse, millega tõstetakse algses eelnõus välja pakutud lihthankemenetluse piirmäära 20 000 eurolt 30 000 eurole. Hankijate töökoormus ja pakkujate halduskoormus kindlasti väheneb, sest piirmäära tõus annab võimaluse vajalikke ostusid läbi viia lihtsamini. Samas ei nähtu riigikogu materjalidest, et olukorras, kus alla 30 000 euroseid ostusid on hankijate puhul võrdlemisi palju, siis kuidas tagada, et nii avalikkusel kui ka konkurentidel oleks siiski hea ülevaade nendest ostudest. Kuna hankijatel ei ole kohustust alla piirmäära hankeid riigihangete registris avaldada, siis tõenäoliselt jäävad sellised ostud edaspidi suures osas  registrist  välja ning ettevõtjatel puudub terviklik  informatsioon, kas hankija  soovib osta seda, mida ettevõtja turul pakub. Mõned liikmesriigid on siiski otsustanud, et ka nn väikeostude kohta peab vähemasti ostu alustamisinfo ja lepinguinfo olema kesksest registrist kättesaadav. Kui seadus jõustub, tuleb selliste ostude kohta infot otsida hankijate dokumendiregistrite avalikest vaadetest, sest keskset lahendust riigil ei ole. See aga ei lähe kokku e-riigile omase põhimõttega, et isik võiks saada info vastava valdkonna kohta ühtsest kohast. Tuleb loota, et hankijad kasutavad ka selliste ostude puhul vabatahtlikult keskset riigihangete registrit.
Täiendav alltöövõtjate regulatsioon kui musternäide lisanduvast bürokraatiast
Muret tekitavamaks on aga muudatused eelnõus seoses alltöövõtjatega ja põhjendamatult madala maksumusega pakkumusega. Nagu nähtub eelnõu teise lugemise stenogrammist, siis tõdetakse seal korduvalt, et muudatuste kohta on tegemata detailsemad analüüsid ning, et huvigrupid on nendes teemades diametraalselt erinevatel arvamustel. Olgu küsimuseks, et kui peatöövõtja ja alltöövõtja vahel on omavaheline vaidlus, siis sellesse tasuvaidlusesse peab sekkuma ka hankija või et juba koos pakkumusega või hiljemalt hankelepingu täitmise alustamise ajaks tuleb näidata ära tööde tegemisel osalevad kõik alltöövõtjad või ka asjaolu, et hankija peab hakkama koguma lisainfot pakkuja poolt makstavate töötasude ja nende mõistlikkuse kohta. Lugedes hiljuti avaldatud uut riigieelarvestrateegiat nähtus sõnaselgelt, et praeguse valitsuskoalitsiooni eesmärk on jätkuvalt vähendada halduskoormust, sh vähendada ka konkreetselt riigihangete seadusega hankijate ja ettevõtjate koormust ja menetlusele kuluvat aega ja raha. Kutsuti ju ka aasta tagasi ellu nullbürokraatia projekt just seesuguste õigusnormide vähendamiseks. Riigikogus tehtud viidatud muudatused ei aita aga neid eesmärke ilmselgelt saavutada. Tuleb rõhutada, et needsamad ettepanekud said koos huvigruppidega läbi analüüsitud eelnõu koostamise käigus rahandusministeeriumis ning järelduseks oli, et sellised muudatused ei ole vajalikud ega  asjakohased.
Peatöövõtja ja alltöövõtja on omavahelises võlaõiguslikus suhtes ning kui alltöövõtja otsustab lähtudes oma äriplaanist, riskidest ja muudest just temast endast lähtuvatest asjaoludest astuda lepingulisse liitu teise ettevõtjaga, siis miks peaks nüüd probleemide tekkimisel astuma sellesse vaidlusesse tellija. Puudub mõistlik põhjus, miks ja üleüldse kuidas peaks tellija peatama maksed peatöövõtjale, kui alltöövõtja väidab, et ta on omapoolsed tööd teinud, aga peatöövõtja pole talle selle eest tasunud. Hankijal puuduvad võimalused saada ligipääs kummagi pangakontodele või kirjavahetusele tegemaks kindlaks, kas väited vastavad tegelikkusele. Miks peaks üldse hankija sellist täiendavat koormust enda kanda võtma, sest pole ta ju selles võlaõiguslepingus pooleks. Kui näiteks maja ehitatakse eratellijale, siis eratellijalt ei eeldata sekkumist peatöövõtja ja alltöövõtja suhtesse, siis miks eeldame, et hankija tellitava ehitustöö puhul on alltöövõtjad nõrgemad ja oskamatumad oma lepinguliste õiguste kaitsmisel.
Alltöövõtt ei pea olema detailideni reguleeritud
Aastad tagasi oli riigihangete seaduses regulatsioon, et pakkumuse esitamisel tuli pakkujal ära näidata ka kõik alltöövõtjad. Koostöös Ehitusettevõtjate Liiduga sai kiirelt selgeks, et selline regulatsioon on asjakohatu. Pakkumuse ja reaalse lepingu vahele jääb ligikaudu kolm kuud ning ehitustööd kestavad kuid kui mitte aastaid. Ettevõtjad on kinnitanud, et puudub reaalne võimalus määratleda ära alltöövõtjad, sest eelviidatud ajaperioodi jooksul võib konkreetne alltöövõtja lõpetada tegevuse, tal võib kaduda huvi, sest ta on saanud paremaid tööpakkumisi. Mõistlik lahendus on ikkagi see, et kui pakkuja ei täida ise kõiki nõudeid, siis ta saab kasutada alltöövõtjaid selleks, et täita teatud hankenõuded ja sellised alltöövõtjad peaks ta näitama ära koos pakkujaga.
Eelnõusse tehtud muudatus kontrollimaks, kas pakkuja maksab turu keskmist tasu oma töötajatele, on ideeliselt igati õige, kuid eelnõus pakutud regulatsioon on praktilise väljundita.  Teemat on analüüsitud nii Eestis kui ka teistes riikides ja isegi Euroopa Kohtu otsustes, kuid asjakohast lahendust veel ei ole. Eelnõus pakutu on sisutühi ning tekitab juurde vaid töö- ja halduskoormust. Kui isegi koostöös maksuhalduriga tuvastatakse, et töötajatele makstav tasu on madalam kui turu keskmine, siis ei ole hankijal õigust sellist pakkumust tagasi lükata põhjusel, et pakkuja ei maksa oma töötajatele vähemalt 70 % ehitusvaldkonna keskmisest tasust. Hankija ei saa ka avalikkuse teavitamise kaudu pakkujat mõjutada, sest tegemist on maksusaladusega. Seega on tegemist riigihangete seadust koormava regulatsiooniga, mis võib küll anda maksuhaldurile lisainfot maksumenetlustesse, kuid hankemaastikule on regulatsioon kasutu. Sarnane regulatsioon on lätlastel ja nende hinnang sellele on alati väljendatud viisaka naeratusena.
Kokkuvõtvalt – hankijad ootavad uut riigihangete seadust ja loodame, et see võetakse  riigikogu poolt vastu juba maikuu alguses. Muretsema paneb aga see, et riigikogus tehtud täiendused on  nii alltöövõtjate kui ka põhjendamatult madala maksumusega pakkumuse kohta tehtud ennatlikult, piisava analüüsita ning kasvatavad bürokraatiat nii hankijatele kui ka pakkujatele. Selliselt  ei õnnestu meil järjekordselt täita  suurt eesmärki - vähendada halduskoormust ning mõttetut õigusloomet.